Principiul aplicarii prioritare

Consecinte: Respectarea principiului aplicarii prioritare

Institutiile comunitare nu pot pune în aplicare principiul aplicarii prioritare, nici una dintre ele nu este competenta pentru anularea sau declararea ca inaplicabila a unei dispozitii a dreptului national neconforma cu dreptul comunitar.

In schimb, autoritatile nationale - si în primul rand jurisdictiile - dispun de mijloace de actiune mai importante. Curtea a exprimat deci obligatia pentru autoritatile nationale de a pune în aplicare principiul aplicarii prioritare. Reamintind principiul conform careia aceasta punere în aplicare trebuie sa fie facuta conform dreptului national, Curtea a fost determinata sa dicteze tribunalelor nationale reguli de conduita din ce în ce mai precise, limitand prin aceasta autonomia drepturilor nationale inclusiv în ceea ce priveste regulile de procedura.¹

Daca un stat adopta sau lasa sa subziste o regula interna contrara unei reguli comunitare savarseste o incalcare a principiului aplicarii prioritare (4 aprilie 1974, Comisie/Franta).²

O actiune în acest sens poate fi intreprinsa, dar ramâne cu toate acestea relativ ineficace intr-o asemenea situatie întrucât ea nu face sa dispara actul incompatibil si nu îl face chiar inaplicabil. Ea doar pune în sarcina statelor în caz de constatare a neindeplinirii obligatiilor decurgand din tratatele constitutive, obligatia de a lua masurile necesare pentru a face sa inceteze acest fapt (14 decembrie 1982, Waterkein).

1. Neaplicarea dreptului national incompatibil.

Deciziile Van Gend en Loos si Costa au pus în evidenta legatura existenta între principiul aplicarii prioritare si rolul judecatorului national. Dar decizia fundamentala în materie este cea data în afacerea Simmenthal (9 martie 1978).³
Aceasta decizie a definit misiunea judecatorului national cand se confrunta cu problema contrarietatii între un act national si o dispozitie comunitara, indicand ca "orice judecator national sesizat în cadrul competentei sale, are obligatia de a aplica integral dreptul comunitar si de a proteja drepturile pe care acesta le confera particularilor, lasand neaplicata orice dispozitie eventual contrara legii nationale".
Aceasta formula semnifica faptul ca judecatorul national trebuie sa lase neaplicata orice dispozitie a dreptului national, fie ca este vorba de un act normativ sau un act individual. în plus, aceasta decizie a demonstrat cu claritate ca pentru a atinge acest rezultat, judecatorul national este abilitat daca este necesar sa nu aplice regulile nationale care limiteaza eventual competenta sa.
Dupa regulile italiene ale momentului, asa cum au fost definte de Curtea Constitutionala, orice tribunal avea obligatia de a trimite acesteia orice problema de incompatibilitate între o lege italiana si dreptul comunitar anterior.
Or, C.J.C.E. a afirmat ca ar fi incompatibila cu exigentele inerente naturii dreptului comunitar orice dispozitie a unei ordini juridice nationale sau orice practica legislativa, administrativa sau judiciara care ar avea ca efect diminuarea eficacitatii dreptului comunitar prin faptul de a refuza judecatorului competent pentru aplicarea acestui drept puterea de a face tot ceea ce este necesar pentru a indeparta dispozitiile legislative nationale care constituie eventual un obstacol în fata eficacitatii normelor comunitare.
Anumite afaceri demonstreaza intinderea practica a principiului aplicarii prioritare. De exemplu, în domeniul dreptului fiscal, evocarea de catre reclamanti a dispozitiilor celei de-a sasea directive relativa la armonizarea dispozitiilor privind T.V.A. permite deseori reclamantului sa obtina castig de cauza impotriva administratiei fiscale a statului sau.
In aceasta materie, deci, dreptul comunitar, reprezentat de directivele pertinente, constituie un drept fiscal superior celor ale statelor membre.

A. Legatura între principiul aplicarii prioritare si principiul efectului direct.
Aplicarea principiului depinde de efectul direct al dreptului comunitar. Numai fata de dispozitiile cu efect direct, particularii au posibilitatea de a cere judecatorului national sa sanctioneze incompatibilitatea indepartand dispozitia nationala incompatibila.⁴
Atunci cand principiul efectului direct presupune restrictii, punerea în aplicare a principiului aplicarii prioritare poate fi mai putin completa si se limiteaza la actiunea în neindeplinirea de catre stat a obligatiilor asumate, la interpretarea conforma si, daca conditiile sunt indeplinite, la angajarea responsabilitatii statului.
Acesta este un argument care poate fi utilizat impotriva pozitiei Curtii conform careia directivele nu sunt invocabile în litigiile orizontale.

B. Extinderea misiunii la autoritatile administrative.
Toate organele administratiei inclusiv autoritatile descentralizate sunt tinute de a aplica dispozitiile avand efect direct ale directivelor comunitare si de a indeparta eventual dispozitiile dreptului national incompatibile. Acest principiu enuntat pentru directive poate fi transpus pentru ansamblul dreptului comunitar (22 iunie 1989, Fratelli Costanzo)

C. Aplicarea sanctiunilor
O sanctiune si în special o sanctiune penala - pronuntata în virtutea unei dispozitii nationale contrara dreptului comunitar este privata de baza legala (16 februarie 1978, Schonenberg). Tribunalul trebuie deci sa pronunte punerea în libertate. Daca o condamnare a fost deja aplicata, ea trebuie sa fie anulata de catre judecatorul de apel sau de casatie.

D. Consecinte asupra puterilor judecatorului national de a ordona masuri provizorii.
Regula principala este urmatoarea: judecatorul national trebuie sa suspende aplicarea unei masuri nationale, inclusiv a unei legi, cand exista un dubiu serios asupra compatibilitatii acestei dispozitii cu dreptul comunitar pana ce aceasta problema a incompatibilitatii este rezolvata.⁵
Daca dreptul national nu furnizeaza baza juridica necesara exercitarii unei esemenea puteri, judecatorul national trebuie sa se bazeze pe dreptul comunitar insusi (19 iunie 1990, Factortame).
Suspendarea unei masuri prezumata a fi incompatibila cu dreptul comunitar se aplica de asemenea în materie de sanctiuni. Curtea de Casatie franceza a demonstrat-o inainte de decizia Factortame: daca validitatea unei actiuni penale depinde de o actiune desfasurata în fata Curtii, tribunalul trebuie sa suspende statuarea (decizia Rossi di Montalera) în mod analog este de neprimit recursul incasare formulat impotriva unei sentinte prin care un tribunal a decis suspendarea statuarii în asteptarea unei decizii a Curtii.
Curtea a raspuns intrebarilor judecatorilor nationali care doreau sa stie în ce masura puteau sa suspende o dispozitie nationala luata pentru aplicarea unei dispozitii a dreptului derivat comunitar, fara violarea principiului aplicarii prioritare, atunci cand validitatea acesteia din urma era contestata.
Curtea a admis ca acestia puteau sa o faca, dar numai cand un anumit numar de conditii erau reunite: trebuie sa existe un dubiu serios asupra validitatii actului comunitar (judecatorul national avand atunci obligatia de a sesiza Curtea printr-o intrebare prejudiciala de apreciere a validitatii). Trebuie sa existe urgenta si ca reclamantul sa fie amenintat de un prejudiciu grav si ireparabil, trebuie ca judecatorul national sa aiba în vedere interesul comunitatii si sa tina cont de toate deciziile care au putut fi luate eventual de Curte sau de Tribunalul de prima instanta (21 februarie 1991, Zuckerfabrik).
Pe fundamentul aceluiasi rationament, Curtea a indicat ca judecatorul national poate sa ordone masuri provizorii pentru reglementarea unor situatii juridice sau a unor raporturi de drept prevazute de un act national de aplicare a dreptului comunitar derivat cand validitatea acestuia din urma este contestata si aceasta, în aceleasi conditii precum cele care îi sunt impuse atunci cand i se cere numai sa ordone suspendarea executarii unui act national (9 noiembrie 1995, Atlanta Fruchthandels).
Aceasta jurisprudenta a fost completata prin decizia T.Port Gmbh (26 noiembrie 1996) care a indicat ca judecatorul national nu era competent pentru a prescrie masuri provizorii în ipoteza în care în cauza nu este validitatea unui act comunitar, ci carenta unei institutii comunitare.

2. Interpretarea conforma a dreptului national.

Orice autoritate nationala competenta trebuie, în caz de dubiu asupra sensului unei dispozitii nationale, sa o interpreteze în lumina dreptului comunitar. Principiul a fost afirmat în termeni generali în decizia Murphy (4 februarie 1988). A fost reamintit în mod foarte net în legatura cu directivele din afacerea Von Colson si Kamann care a precizat mai ales ca obligatia de interpretare conforma se aplica atat dispozitiilor nationale de punere în aplicare, cât si celorlalte dispozitii (10 aprilie 1984).
Principiul interpretarii conforme a luat un mare loc în practica. El nu are limita decat atunci cand incompatibilitatea între dreptul comunitar si dreptul national este evidenta si nu poate fi rezolvata printr-o interpretare.
Principiul interpretarii conforme este în mod special util atunci cand este vorba de masuri nationale care pot fi puse în legatura cu o directiva comunitara. Se constata deseori ca dreptul national nu este în mod clar contrar directivei, ci comporta o lacuna în raport cu aceasta. Interpretarea conforma permite judecatorului national de a umple lacuna transpunand anumite dispozitii ale directivei în masura nationala (Bentjes 20 septembrie 1988).
In acelasi fel, daca nu exista nici o masura de punere în aplicare specifica unei directive, ansamblul dreptului national trebuie sa fie interpretat în lumina acesteia.⁶ Aceasta poate permite uneori sa se ajunga la acelasi rezultat pentru un particular ca si cand directiva ar fi fost corect pusa în aplicare (16 decembrie 1993, T.Wagner Miret).
Decizia data de catre consiliul de stat în afacerea Cercle Militaire Mixte de la Caserne Mortier (22 decembrie 1989) furnizeaza un exemplu foarte clar al aplicarii în materie fiscala a principiului interpretarii conforma. în speta, o decizie individuala a fost anulata pentru motivul ca se fundamenta pe o interpretare a unui articol al Codului General al Impozitelor neconforma cu cea de-a sasea directiva comunitara relativa la T.V.A.

3. Suspendarea sau repararea consecintelor unui act national contrar dreptului comunitar.

A. Rambursarea sumelor percepute în aplicarea unui text recunoscut ca nefiind conform dreptului comunitar
Autoritatile nationale trebuie sa stearga consecintele financiare eventuale ale oricarui act national despre care s-a stabilit ca era contrar dreptului comunitar. Deci ele au obligatia de a rambursa toate sumele care au fost percepute în aplicarea unui text recunoscut a fi neconform dreptului comunitar.
Curtea a inceput prin a trimite la regulile nationale pentru a determina modalitatile de actiune în acest caz. Dar ea a decis sa precizeze ca regulile comunitare se impuneau judecatorului national si îl limitau în posibilitatea de a aplica regulile nationale traditionale.
In decizia Rewe si Comet, Curtea a indicat ca în absenta reglementarii comunitare în materie, regulile nationale determina modalitatile procedurale de rambursare (16 decembrie 1976).
Dar ea a indicat de asemenea ca aceste modalitati nu pot fi mai putin favorabile decat cele care se aplica unor recursuri similare de natura interna si ca ele nu pot face în practica imposibil exercitiul drepturilor pe care judecatorii nationali au obligatia de a le salvgarda. Intr-o decizie San Giorgio (9 noiembrie 1983), Curtea a indicat ca judecatorul national nu putea face rambursarea excesiv de dificila în ceea ce priveste probele.
In decizia Deville (29 iunie 1988), ea a indicat ca legislatorul nu putea sa adopte reguli procedurale reducand posibilitatile de a actiona în recuperarea taxelor percepute nejustificat (conform de asemenea deciziei Besin si Salson - 9 noiembrie 1989).
Principiul repararii pagubei este în special ilustrat prin afacerea ramburasarii "supervignett"⁷ -ei care fusese instituit în Franta asupra vehiculelor de mai mult de 16 cv si care fusese considerata de Curtea de Justitie ca o masura discriminatorie fata de vehiculele importate. în virtutea rezistentei administratiei fiscale franceze de a admite toate consecintele principiului repararii, aceasta afacere a provocat elaborarea mai multor decizii ale Curtii de Justitie si ale Curtii de Casatie franceza.

B.Responsabilitatea puterii publice.
Curtea a indicat intr-o prima etapa ca statul trebuie sa repare consecintele prejudiciale rezultand din nerespectarea dreptului comunitar. Pentru organizarea conditiilor de angajare a responsabilitatii, ea a trimis la "dispozitiile nationale relative la responsabilitatea statului" (22 ianuarie 1976, Russo/Aima).
In decizia Frankovitch si Bonifaci, Curtea a fost mult mai clara indicand ca "deplina eficacitate a normelor comunitare ar fi pusa în discutie si protejarea drepturilor pe care ele le recunosc ar fi slabita, daca particularii nu ar avea posibilitatea de a obtine repararea prejudiciilor atunci cand drepturile lor sunt lezate prin violarea dreptului comunitare imputabila unui stat membru" si a stabilit ca principiu ca dreptul la indemnizare "isi gaseste direct fundamentul în dreptul comunitar (19 noiembrie 1991).
Este deci sigur, incepand cu aceasta decizie ca tribunalele nationale trebuie sa examineze recursurile în responsabilitate impotriva puterii publice fundamentate pe existenta prejudiciilor cauzate de o violare a dreptului comunitar, chiar cand dreptul lor national nu le furnizeaza o baza adecvata. Aceasta decizie are consecinte practice importante pentru statele membre al caror drept national este restrictiv în materie de responsabilitate publica.

4.Controlul jurisdictional efectiv al aplicarii dreptului comunitar

Curtea a enuntat mai intai ca regula ca modalitatile procedurale ale recursurilor în justitie destinate asigurarii salvgardarii drepturilor pe care justitiabili le pot invoca din dreptul comunitar, nu trebuie sa fie mai putin favorabile decat cele ce privesc recursuri similare de natura interna, si nici amenajate intr-o asemenea maniera încât ar face practic imposibil exercitiul drepturilor conferite de ordinea juridica comunitara (9 noiembrie 1993, San Giorgio).
Ea a largit apoi aceasta regula indicand ca statele membre trebuie sa faca în asa fel încât sa asigure un control jurisdictional efectiv, de natura sa permita interesatilor sa controleze respectarea dispozitiilor dreptului comunitar, precizand ca era vorba despre un drept fundamental (15 mai 1986, Johnston).
Din aceasta rezulta ca statele membre sunt tinute sa procedeze în asa fel încât orice interesat sa poata deferi unui judecator o dispozitie a dreptului national pentru ca acesta sa poata controla compatibilitatea sa cu dreptul comunitar.
In plus, Curtea, fundamentandu-se pe caracterul efectiv al controlului a decis într-un anumit numar de situatii sa impuna tribunalelor nationale reguli de conduita, inclusiv pe planul procedurii, fundamentate numai pe dreptul comunitar. Astfel Curtea a considerat ca aplicarea efectiva a dreptului comunitar implica:
- excuderea unei puteri de apreciere total discretionara în profitul unei autoritati administrative (Johnston)
- obligatia pentru autoritatea administrativa de a comunica motivele unei decizii de refuz justitiabilului pentru ca acesta sa poata sa-si asigure mai bine apararea si pentru ca judecatorul sa poata controla validitatea motivelor respective.
- obligatia pentru judecatorul national de a considera admisibil un recurs indreptat impotriva unui aviz al unei autoritati nationale care a determinat acordarea unui ajutor comunitar în timp ce de regula, conform dreptului statului avizele nu sunt susceptibile de recurs (3 decembrie 1992, Oleificio Borelli spa)
- imposibilitatea pentru stat de a lipsi un particular - de un termen de prescriptie care a antamat o actiune în vederea obtinerii, recunoasterii drepturilor pe care doreste sa le valorifice dintr-o directiva atâta timp cât directiva respectiva nu a fost pusa corect în aplicare (25 iulie 1991, Emmott). Consecintele deciziei Emmott au fost precizate si usor restranse prin deciziile Steenhorst - Neerings si Elsie Rita Johnson.⁸ Existenta principiului general nu interzice comunitatii sa impuna statelor membre, prin intermediul dreptului derivat si pentru a atinge un obiectiv determinat, organizarea unor cai de recurs speciale. Astfel, directivele în materie de piete publice fundamentate pe articolul 100 A al tratatului C.E. au impus statelor membre elaborarea unor proceduri de recurs specifice. De asemenea, pot fi evidentiate procedurile de recurs prevazute prin regulamentul asupra marcii comunitare (regulamentul 40/94 din 20 decembrie 1993).⁹
5.Obligatia pentru statele membre de a face sa fie respectate regulile comunitare de catre resortisantii lor

Principiul aplicarii prioritare a dreptului comunitar ar fi pus în pericol daca persoanele private nu ar risca sa fie sanctionate în cazul în care ele nu s-ar conforma prescriptiilor. Pentru acest motiv, Curtea, fara a prejudicia puterea de sanctionare directa pe care o detine Comunitatea si care exista în anumite cazuri, de exemplu amenzile în cadrul regulilor concurentei, fundamentandu-se pe principiul aplicarii prioritare a dreptului comunitar si pe obligatia de cooperare a statelor membre cu Comunitatea decurgand din articolul 5 C.E. a afirmat regula ca statele membre trebuie sa controleze aplicarea regulilor comunitare si sa sanctioneze nerespectarea lor prin "sanctiuni eficace, proportionale, comparabile celor aplicabile violarilor dreptului national de o natura si de o importanta comparabile" (2 februarie 1977, Amsterdam Bulb).
Procedura conform careia aceste sanctiuni sunt puse în aplicare depinde în principiu de dreptul national, în cadrul anumitor limite impuse de dreptul comunitar.

¹ Philippe Manin – op. cit., pagina 328
² http://europa.eu.int
³ R.M. Chevalier, J.Boulouis – op. cit., pagina 46
⁴ G.Isaac – op. cit., pagina 117
⁵ Philippe Manin – op. cit., pagina 344
⁶ Philippe Manin – op. cit., pagina 327
⁷ G.Isaac – op. cit., pagina 135
⁸ G.Isaac – op. cit., pagina 173
Philippe Manin – op. cit.,pagina 340
 

Material elaborat de Oana